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송재복 -전북미래연구원장

-고려대학교 대학원 행정학과 졸업(행정학 박사)

-Stanford University 객원교수

 

‘전북특별자치도’ 법안이 지난해 12월 29일 국회를 통과해 비상한 관심을 끌고 있다. 제주특별자치도, 강원특별자치도에 이어 대한민국 세 번째다. 전라북도는 이제 ‘전라북도’라는 명칭을 벗고(136년 만이다), ‘전북특별자치도’ 1년 뒤 시행에 따른 준비를 철저하게 해야 한다. 특별자치도의 성공 여부는 도지사의 역할과 능력이 아주 중요하다. 기존의 행정스타일도 변화되어야 한다. 공무원의 일하는 방식도 변화되어야 하고, 전북인의 자세전환도 필요하다. 전북특별자치도 성공여부는 이 요소들의 변화와 혁신 속에 전북이라는 잠재적 능력을 얼마나 발휘하는가에 달려있다. 송재복 전북미래연구원장이 진단 분석했다.<편집자>

 

Ⅰ. 전북이 비상하는 기폭제가 될 것

2022년 12월 28일 한해가 마무리되는 끝자락에 전북에 최대의 경사스러운 일이 생겼다. 그것은 국회에서 전북특별자치도법이 통과된 것이다. 전북도가 제주, 강원에 이어 3번째의 특별자치도가 된 것이다. 우선 전북특별자치도가 될 수 있도록 수고한 지역 정치권, 김관영 전북도지사, 전북도의회 등의 노고에 전북도민의 한사람으로서 감사드린다.

늘 호남의 권역으로 취급받으면서 광주전남에서 소외되고 그렇다고 별 뾰족한 대안 없이 정치경제적 및 지정학적으로 다른 지역보다 뒤쳐진 상태를 벗어나지 못한 것이 전라북도의 현주소이었다. 그러나 다행히 이번 전북특별자치도가 됨으로써 중앙정부로부터 최소한 다른 광역시도나 제주, 강원도와 같은 수준의 지원뿐 만아니라, 전북만의 독자적인 지방정부로서 탈바꿈할 수 있는 계기가 되어서 모두가 기뻐할 일이다.

사실 이번에 전북특별자치도가 지정되지 않았을 경우, 전북은 영원히 낙후되고 소멸이 재촉되는 지역이 될 뻔했다. 전북은 이미 특별자차도로 지정된 제주, 강원도나 메가시티를 추진하는 부울경, 충청권, 광주전남, 대구경북 지역과 달리 홀로 남겨진 외로운 지역이 될 상황이었다.

전북을 제외한 이들 권역은 지역경제의 위축, 지방소멸의 위기를 인지하고 그에 대한 대안으로 메가시티를 모색해오고 있었다.

이번 전북특별자치도의 지정은 분명 지역발전의 획기적인 이정표가 될 것이며, 전북이 비상할 수 있는 기폭제(momentum)가 될 것이다.

 

Ⅱ. 전북특별자치도가 되면 무엇이 달라지나

전북특별자치도가 되면 기존의 전북도에 무엇이 달라지나? 제도적인 측면에서 ｢전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법｣에 근거해서 살펴볼 수 있다. 전북특별자치도법은 총 28개 조항으로 구성되었고, 국무회의를 거쳐 대통령이 공포하여 발효되려면 1년의 시행기간이 소요된다.

1) 특례적 지위로서 새로운 명칭 부여

기존의 전라북도가 아닌 ‘전북특별자치도’라는 명칭이 부여된다. 2024년 이 법이 발효되면 전라북도가 아닌 ‘전북특별자치도’로 불린다. 전북도의회와 전북도교육청의 명칭도 전북특별자치도의회와 전북특별자치도 교육청으로 각각 변경된다. 새로운 명칭과 지위 부여로 전북지역의 고유한 자치권이 보장되고 행정 및 재정적인 지원을 받게 된다.

2) 중앙의 규제완화와 특례권한의 부여

전북도의 명칭 변경과 함께 다른 도와 달리 전북도에 특례적인 지위가 주어진다.

국가는 낙후된 전북의 지역개발을 활성화하기 위해 각종 규제 완화조치를 하도록 되어 있다. 또한 이러한 규제완화 조치와 함께 중앙행정기관의 사무이양이 이루어지며, 그에 따른 전북특별자치도지사의 권한이 강화된다. 특히 중앙행정기관의 장 등의 권한이양을 전북특별자치도지사에게 할 수 있으며, 이 경우 전북특별자치 도지사는 법령에 정한 해당 중앙기관의 장의 권한을 행사할 수 있어 막강한 행정적인 권한을 가지고 일을 추진할 수 있게 된다.

행정 및 교육 분야에서 전북특별자치도지사에게 독립적인 감사권한도 부여된다. 특별자치도의 도지사는 행정과 교육에 관한 감사위원회 기구를 설치할 수 있게 된다. 중앙정부에 감사원을 설치하여 운영하듯이 전북특별자치도의 행정, 교육과 관련된 업무의 투명성, 신뢰성을 강화하기 위하여 도지사가 독립적으로 운영하는 별도의 감사기구를 설치하는 것이다.

감사위원 구성은 소속 위원장 포함 7인 이내로 둔다. 또한 특별자치도에 속한 시장군수가 특례 적용을 요청할 수 있다. 즉, 전북특별자치도의 시장군수가 시군 관련 사항처리에서 전북특별자치도지사와 협의하여 행정안전부장관에게 해당 시군의 특례적용을 요청할 수 있다. 특례적용을 시군의 행정단위로 확대하는 조치이다.

3) 각종 특례조치

전북특별자치도가 됨으로써 자치권의 보장과 경쟁력 제고를 위한 특례로써 자치사무 등의 위탁, 주민투표, 공무원의 인사교류 및 파견, 지역인재의 선발채용 등에 관한 특례가 부여된다.

자치사무의 위탁은 전북특별자치도지사 및 도교육감에게 위임된 사무를 다른 지방자치단체에게 위탁할 수 있는 특례조항을 두어 전북도의 자치권 행사가 보다 강화된다. 주민투표의 경우 주민투표 청구권자 수는 지방자치법상 20분의 1로 되어 있으나 특별자치도가 되면 그 수가 30분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위로 완화되어 행정에서 주민참여의 폭을 확대했다.

인사교류에서 특례가 주어진다. 국가기관이나 다른 자치도, 공공단체, 국회기관 등과 소속 공무원의 100분의 5의 범위에서 중앙부처나 다른 지방자차단체와의 인사교류가 가능하게 된다. 공무원의 능력개발을 위한 조치이다.

공무원임용제도에서 특례조치도 주어진다. 전북자치도의 조례에 정한 바에 따라 3년의 수습기관이 경과하고 능력이 우수한 지역인재에 대해서는 도인사위원회의 심의를 거쳐 7급 이하의 공무원으로 임용할 수 있도록 했다.

재정적인 특례로는 균형발전특별회계(이하 균특회계)의 안정적인 재원확보가 가능하도록 했다. 지역균형발전사업과 관련된 균특회계에서 전북도의 지역자율계정을 별도로 설치할 수 있어 지역발전 재원의 안정적인 확보가 이루어질 수 있다.

전북은 그동안 균특사업의 지방이양과 지역주도로 예산을 편성할 수 있는 시·도 지역 자율계정이 지속적으로 줄어들었다. 이 결과 2027년 2200억 원 이상의 재정 악화가 전망되어왔다. 그러나 이번 특별자치도법 통과를 계기로 전북만의 별도 균특회계 계정을 설치할 수 있어 지역사업에 박차를 가할 수 있게 된다.

4) 특별지원 및 우선지원

전북특별자치도가 되면 국가는 전북특별자치도의 지방자치를 보장하고 지역역량을 강화하기 위한 행정 재정상의 지원하도록 되어 있다. 그러므로 전북특별자치도는 부여된 특별한 지위를 가지고 각종 사업을 추진할 수 있으며, 그와 관련된 행정재정적 지원을 받게 된다.

소멸하는 전북의 인구증가 방안, 산업발전, 지역의 성장동력 창출 및 국가 균형발전의 문제까지 그동안 전북이 추진하고자 하는 사업뿐 만아니라, 국가사업과 연계하여 수월하게 추진할 수 있게 된다. 또한 각종 시책사업 추진 시 우선지원도 받는다. 문제는 전북특별자치도가 얼마나 어떠한 노력하는가에 달려있다.

5) 지원위원회의 설치와 용이한 지역사업 추진

전북특별자치도의 원활한 출범과 그에 따른 지방분권 및 실질적인 지역경쟁력을 제고하기 위한 지원기구로서 국무총리 소속의 ‘전북특별자치도지원위원회’가 설치된다. 국무총리가 위원장이 되고 위원장 1명을 포함하여 25인 이상 30인 이하로 구성된다.

지원위원회가 위임한 사무를 처리하기 위하여 실무위원회도 설치된다. 지원위원회에서는 전북특별자치도의 중장기적인 발전방안이나 행정 및 재정자주권 제고방안 관련 행정재정적 지원방안 등을 심의한다.

여기서 주목되는 것은 본 지원위원회에서 심의 의결한 결과에 대해 중앙부처가 따르도록 한 것이다, 기존의 전북 지역사업의 경우, 중앙부처의 결정 여부에 따라 지역사업의 추진이 가능하였으나, 본법에 의한 지원위원회가 전북사업을 심의의결하면 중앙부처는 그것을 따르도록 되어 있다.

사업추진과정에서 중앙부처와의 협의와 조율이 수월하게 진행되며, 전북의 중장기적인 사업들을 용이하게 추진할 수 있게 된다는 의미이다.

6) 사회협약 등 체결, 해외와의 교류 및 지역공공기관과의 협조 등

사회문제 해결 및 사회적 갈등과 관련된 전북특별자치도지사와 사회단체간의 협약체결도 가능하게 하는 조치도 있다. 사회단체를 대상으로 하는 지방정부로서의 문제 해결능력, 협상력 등을 제고시키는 조치이다.

해외 지방자치단체와의 상호교류 등 지방정부로서 독립적인 활동을 통한 주권적인 역할을 규정하고 있다. 지역 내 공공기관(국가공기업)과의 협조요청도 할 수 있도록 했다. 지역에 존립하는 중앙부처 산하 특별행정기관이 지방정부에게 이양되지 않은 상황에서 이들 특별행정기관을 간접적으로 지방정부에게 협력하도록 유도하는 조치이다. 지방정부의 자치권을 강화시키는 조치의 일환이다.

 

Ⅲ. 전북특별자치도는 어떤 일들을 해야 하나

전북특별자치도 지정에 따른 독자적이며 특성을 살리는 지역 만들기와 지역 경쟁력을 키우기 위해서는 어떠한 일들을 해야 하나. 특히 낙후 전북의 이미지를 벗어나며 도약하는 전북으로 가기 위한 전북특별자치도가 추진할 사안을 구상 차원에서 제시해볼 수 있다.

1. 특별자치 행정전담부서의 신설

전북특별자치도가 됨으로써 먼저 할 일은 행정조직의 개편이다. 특별자치도에 따른 행정업무의 전담부서 형태로 존속시킬 것인가, 아니면 별도의 애드호크라시(adhocracy) 형태의 별도 조직으로 둘 것인가이다.

강원특별자치도의 경우, 특별자치국에서 특별자치업무를 전담하도록 하고 있다. 특별자치도에 ‘감사위원회’라는 별도의 감사기구를 설치운영하도록 되어 있는 것과 관련해 도지사 산하 부지사 격으로 감사위원회를 설치하고 있다. 제주특별자치도는 특별자치행정국에서 일반자치 행정업무를 처리하고, 제주특별자치제도추진단을 기획단의 형태로 운영하고 있다. 감사위원회는 일종의 합의제 행정기관의 하나로 배치 운영하고 있다.

특별자치도의 위상이나 행정업무의 전문성, 독립성을 강조한다면 제주도의 모델이 적합하다.

2. 지역성장 및 지역균형발전사업의 지속적 발굴

전북의 1인당 지역내총생산(GRDP)은 3천91만2000원(2021년 기준)으로 낮다. 지역경제 규모가 전국 비교 2% 수준을 벗어나지 못하고 있다. 전북의 경제적 위상을 벗어나기 위한 지역발전 모델을 구축할 필요가 있다.

전북은 강원. 제주특별자치도와 지리적환경적 조건이 다르며 경쟁력이 약하다. 강원도는 양양고속도로개설 등으로 수도권의 인구유입에 의한 관광도시로서의 발전 잠재력이 크다. 제주도는 이미 관광특구로서의 전국적인 차별성, 경쟁력이 갖추어져 있다.

전북특별자치도는 무엇으로 지역경쟁력을 만들어낼 수 있을지 충분한 논의가 있어야 한다.

농진청 등 농업관련 국가기관이 밀집되어있는 등을 고려한 농식품산업도시, 먹거리도시로써 지역경쟁력을 생각해볼 수 있다. 또한 지속적인 지역균형발전사업으로 새만금경제자유구역 설정, 전북과 중국지역경제특구 지정, 대기업 및 중견기업 유치, 인구유출 방지 및 유입정책 개발 등 활력 있는 지역성장을 위한 대규모 국책사업발굴이 필요하다.

3. 지방재원의 발굴과 재원확충

전북의 재정자립도는 전북본청이 24%로 최저이다(이하 통계도 2022년 기준임). 1인당 지방세부담액 시도별 평균에서 전북이 172만7,000원으로 역시 8개 도에서 가장 낮다. 일반회계에서 자체사업 비중을 보면 29.7%로 16개 시도에서 가장 낮다. 상대적으로 보조사업 비중은 55.9%로 16개 시도에서 가장 높다. 자체수입 대비 인건비 비율은 36.1%이다. 낮은 재정자립도의 수준에서 국고보조사업 중심의 사업을 하며, 자체수입으로 인건비 부담도 큰 상황이다.

지역사업 추진을 위한 재원 확보방안이 강구되어야 한다. 1인당 세 부담도 늘리고, 인건비 비용을 줄여야 하는 등의 조치가 필요하다. 이와 함께 재원확보 방안으로 ‘고향사랑기부제’를 통한 기금모금과 지역사업을 위한 별도의 발전기금제도를 설치운영할 필요가 있다.

4. 전북특별자치도와 시군 간의 협력모델 개발

지역발전은 전북특별자치도지사 만의 문제가 아니다. 도지사와 14개 시장군수가 하나가 되어야 한다. 따라서 도지사와 시장군수가 하나가 되는 정기적인 ‘도시군행정정책회의’ 제도를 도입할 필요가 있다. 선출직 및 정당 개념을 떠나 지역성장을 위해 도와 시군이 함께 하는 특별자치도 공동체 협력모델을 구축하는 것이다.

5. 해외투자 및 기업유치와 협력 강화

전북특별자치도의 해외진출 및 국제교류를 증진하기 위한 사업도 적극 추진할 필요가 있다.

현재 지방정부의 해외교류 및 진출은 재외공관으로 통합되어 수행되고 있고, 나머지 업무는 전국시도지사협의회에서 담당하고 있는 실정이다.

특별자치도의 지정으로 전북도의 해외 교류 및 협력사업이 강화될 수 있는 근거가 주어져서 그에 따른 새로운 활동영역을 개척할 필요가 있다. 해외 지방정부와의 교류뿐만 아니라 해외기업 및 투자유치를 위한 실질적인 활동을 전개할 필요도 있다. 특히 국책사업이지만 새만금개발부지에 외국인투자 및 기업유치를 위한 전북도 차원의 노력이 강화되어야 한다.

 

Ⅳ. 책임감있게 능력 발휘하여 성공시켜야

전북은 광역시가 없는 지역이다. 또 산업화 과정에서 농도로서 소외되고, 호남으로서의 차별과 호남 내에서의 차별, 최근의 초광역에서 제외, 지방소멸도시로서의 위기, 국가정책에서 소외 등 역사적이며 지리적경제적인구적 환경에서 불리한 여건에 있다.

다행이 이번 전북특별자치도의 지정은 기존 전북의 틀이나 구조, 이미지를 바꿀 수 있는 계기가 주어졌다.

특별자치도는 중앙정부로부터 지방정부에게 별도의 특례와 권한, 행정 및 재정적인 지원이 부여되어 경쟁력 있는 지방정부로서의 자리매김하는 것을 목표로 한다. 전북특별자치도는 강원, 제주와 차별화되면서 전국의 메가시티도시와 경쟁할 수 있는 도시로 성장해가는 새로운 전북을 만들어가야 한다.

그것은 전북도의 책임 있는 행정과 능력으로 가능하다. 도지사, 14개 시장군수 및 지역정치권의 능력과 역할이 새롭게 요구된다. 특히 도지사의 역할과 능력이 아주 중요하다. 기존의 행정스타일도 변화되어야 한다. 더불어 공무원의 일하는 방식이나 도민의 자세 전환도 있어야 한다. 결국, 전북특별자치도의 성공여부는 이들 요소들의 변화와 혁신 속에 얼마나 지역의 잠재적인 능력을 발휘하는가에 달려있다.

독자적이고 자생력 있는 지방도시로 변신하고 지역의 특성을 살리는 노력 없이 지역발전은 어렵다. 전북특별자치도의 지정으로 우리는 이제 모든 것을 새롭게 인식하고 다짐하여 나아가야한다.

<시사전북/시사전북닷컴 제공>

 

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