지방자치법이 32년 만에 전부개정 돼 올해 1월 공포됐다. 이 법률은 2022년 1월부터 전면 시행될 예정이다. 남원뉴스는 시행될 법률에 대한 남원시의회의 설명 자료를 지면에 실어 독자들의 이해를 돕고자 한다. <편집자 주>

■개정 지방자치법의 주요 내용과 향후 과제

2021년 1월 12일 지방자치법이 공포되었다. 1년 후인 2022년 1월 13일에 시행될 예정이다. 32년만의 전면 개정인데다 현 정부의 지방분권 기조에 따라 혁신적인 내용을 담고 있어 많은 이목이 집중되었다. 즉각적인 환영이 이어지는가 하면, 미비한 점에 대한 비판도 존재한다. 현재 행정안전부에서는 시행령을 마련하는 데 분주한 것으로 알려졌다.

이 글에서는 지방의회 관련한 내용을 중심으로 개정내용을 설명하고, 지방자치의 발전방향에 비추어 남은 과제를 정리하고자 한다. 아울러 이러한 법 개정이 현재의 지방의회에 갖는 의미 또한 조명하고자 한다.

1. 지방자치법 개정 주요 내용

이번에 개정된 지방자치법은 2018년 정부가 발의한 개헌안에 따른 자치분권의 이념과 가치가 상당 부분 반영된 것이다. 그런 측면에서 개정 법률에서 가장 중요한 점은 지방자치의 주체로서 주민 참여의 기회와 폭을 확대한 것이라 할 수 있다.

개정 법률은 제1조에 ‘주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항’을 정하는 것을 목적으로 한다는 점과 주민에게는 ‘지방자치단체의 정책의 결정 및 집행 과정에 참여할 권리’가 있음(제17조)을 분명히 함으로써 지방자치법 개정 취지를 밝힘과 동시에 향후 해석·적용의 방향을 새로 설정했다. 주민 참여를 구체화하는 제도로서 개정 법률은 주민들이 기존에 단체장에게만 청구할 수 있던 조례 발안을 의회에도 청구할 수 있도록 하는 한편, 주민감사 청구인 수를 기존보다 하향 조정하였다. 현재 별개 법률로 되어 있는 주민투표법이나 주민소환법 등도 이와 같이 주민들의 참여를 활성화하는 방향으로 개정될 것이다.

또한 개정 법률은 그동안 중앙과 지방간의 협력관계를 정립하기 위해 많은 규정을 신설하였다. 제184조에서 국가와 지방자치단체의 협력의무를 명시하는 한편, 제186조에서는 중앙지방협력회의를 신설하여 국가와 지방자치단체 간 협력과 지역 간 균형발전을 도모할 것을 정했다. 그리고 지방자치단체장에게 중앙행정기관의 장 등의 권고나 지도에 대해서 의견을 제출할 수 있는 권한을 부여했다. 그간 상하 관계나 지도의 관계에 머물던 중앙과 지방자치단체의 관계는 이러한 규정들을 토대로 지방분권을 위한 협력 관계로 거듭날 것으로 기대된다.

2. 지방의회 관련 개정 주요 내용

지방의회는 지방자치단체의 기관 중 유일하게 헌법에 명시된 기관일 뿐만 아니라, 지방자치법 중 관련 부분이 1/3을 차지하는 만큼, 이번 지방자치법 개정에 있어서도 핵심적인 대목이었다. 개정방향은 분명하다. 바로 권한을 강화하는 대신, 책임도 그만큼 무겁게 한다는 것이다.

① 먼저 권한의 강화 측면에서 이번 개정 법률을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 개정법률에서는 지방의회 사무직원의 인사권을 지방의회 의장에게 부여하였다(제103조). 그간 지방의회 사무직원은 시장에게 인사권이 있었고, 지방의회 의장은 추천만 할 수 있을 뿐이었다.

둘째, 지방의회의원의 의정활동을 지원하기 위해 정책지원 전문인력을 둘 수 있는 규정을 신설하였다(제41조). 지방의회의원 정수의 2분의 1 범위 내에서 정책지원 전문인력을 의회에서 채용할 수 있게 된다.

셋째, 지방의회 운영의 자율성을 제고하였다. 종전 지방자치법에서는 정례회 운영에 필요한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 조례로 정하도록 하였는데, 개정법률에서는 대통령령 부분을 삭제하였다(제53조). 그리고 의안의 발의도 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10명 이상의 연서를 필요로 했던 것에서 조례로 정하는 수 이상을 충족하면 가능하도록 개정하였다.(제76조).

넷째, 자치입법권을 한층 강화하여 법령에서 조례로 위임한 사항을 그 법령의 하위 법령에서 제한하거나 규정할 수 없도록 개정하였다(제28조제2항). 이는 그간 조례의 제정범위를 침해했던 각종 법령들을 방지할 수 있을 뿐 아니라, 헌법 제37조의 기본권 제한의 틀 내에서 입법자치의 수준을 획기적으로 제고할 수 있을 것이다.

② 다음으로 지방의회의 책임을 강화한다는 측면에서 이번 개정 법률을 살펴본다면 다음과 같다.

첫째, 지방의회의 의정활동의 공개 의무를 명시하는 한편, 이를 위해 행정안전부장관이 정보공개시스템을 구축 운영할 수 있음을 규정했다(제26조). 이에 더해 제74조에 규정된 기록표결 원칙이 관철되어 의정활동의 투명성과 공개성이 강화된다면, 수임자의 윤리적 해이가 제도적으로 방지될 뿐만 아니라 시민들의 정책 수용성도 높아질 것으로 본다.

둘째, 지방의원의 징계를 심의하는 윤리특별위원회 설치가 의무화되었다(제65조). 그리고 민간위원으로 구성된 윤리심사자문위원회도 설치되어 그 의견을 의무적으로 청취하도록 하였다(제66조). 최근 문제가 된 일부 지방의회 의원들의 일탈에 대해 자정 기능이 활성화되어 제식구 감싸기라는 고질적인 비판을 제도적으로 방지할 수 있을 것이다.

셋째, 지방의회 의원의 겸직 관련 규제가 강화되었다. 겸직에 대해서 원칙적으로 허용하고 예외적으로 금지한다는 현행법의 태도는 유지하되, 겸직 금지 대상을 구체화한 것이다(제43조). 겸직 신고 내용을 의무적으로 공개하도록 신설한 규정과 결합하여 이 규정들은 의원들의 이해관계 충돌을 사전에 막고, 의원들이 공정한 의정활동을 기하도록 만들 것이다.

3. 지방자치법 개정 관련 향후 과제

이상으로 개정법률을 일별할 때, 이번 개정이 자치분권을 확대하는 데 기틀을 마련하고 지방의회 발전에 있어서도 진일보했다는 점은 인정할 수 있다. 하지만 완전한 지방자치를 바라는 많은 국민들은 다양한 측면에서 한계점을 지적하고 있다.

먼저 국정과제로 제시되었지만 여전히 미진한 상태인 재정분권을 서둘러 마무리해야 한다. 현 정부는 국세와 지방세의 비중을 7:3으로 확대하고 나아가서는 6:4로까지 확대할 것을 목표로 삼았지만 현재 7.7:2.3에 머물고 있다. 지방세입의 확대는 필연적으로 지역 간 재정격차를 유발하는 만큼 이에 대한 보완책도 필요할 뿐만 아니라, 팽창일로인 국고보조금사업을 제한하거나 적절하게 지방사무로 이양해야 하지만, 올해부터 시행예정이었던 재정분권 2단계 추진방안은 여전히 논의 중이다. 관련 입법이 미뤄진 것은 말할 나위 없다. 지방자치법의 개정은 시민들에게는 지방분권의 출발을 의미할 뿐이다. 시민들에게 지방분권이 정책으로 와 닿게 하기 위해서는 재정분권이 같은 속도로 뒷받침되어야 할 것이다.

둘째, 지방의회법의 제정이 필요하다. 지방의회 관련한 규정들이 현행처럼 지방자치법의 한 부분으로 편제되면, 법 운영상 개정 요구에 탄력적으로 반응하지 못할 뿐 아니라, 법체계상 지방의회의 독립성과 자주성을 담지 못하게 된다. 지방자치법 개정을 넘어 지방의회법 제정으로 의회조직의 운영 전반을 규정하고, 자치조직권 및 의회 조직에 대한 예산편성권 등을 포함해야 한다. 자치조직권 관련 주요 내용과 기준이 여전히 대통령령에 맡겨져 있는 것은 지방자치 이념에 비추어 바람직하지 않다. 법령으로 조직의 최소 기준을 제시하고 자율적으로 구성할 수 있어야 한다.

셋째, 주민자치회에 관한 근거규정을 신설해야 한다. 당초 주민자치회 조항은 지방자치법 개정안에 포함되었으나, 국회 행정안전위원회 심사 과정에서 통째로 삭제되었다. 회의록에 따르면 정치적 중립성에 대한 우려와 유사한 주민자치사업과의 차별성 등이 문제된 것 같다. 시민사회는 즉각 반발하였으며, 한병도 의원(익산 을)은 다시 개정안을 발의했다.

주민자치회는 2013년 행정안전부의 시범사업으로 시작하여 현재 전국 118개 시군구 626개 읍면동에서 시범 시행중이다. 주민자치회는 지방자치단체와 지방의회 중심으로 구성된 현재 지방자치체계를 보완하여 주민을 지방자치의 주체로 세워 주민자치를 확대하는 의미가 있다. 당초 안대로라면 주민 스스로 구성 운영하면 행정적 재정적 지원도 받으면서 행정사무의 일부도 위탁받을 수 있는 등 주민자치를 실질화한다고 할 수 있으므로 향후 지방자치법 개정에는 반드시 포함되어야 할 것이다.

글: 남원시의회 사무국 이태형

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